С 2000 года в России ведется дискуссия об объединении регионов. Жители некоторых субъектов Федерации от слов переходят к делу, а мы пока обсуждаем различные варианты. Сейчас в центре внимания возможное слияние Алтайского края, Республики Алтай и Кемеровской области, предложенное ее губернатором Аманом Тулеевым. Ученые Алтайского технического университета (АлтГТУ) доказали, что такое братание бесперспективно с точки зрения налоговой безопасности регионов.
По мнению руководства страны, проводимые им экономические реформы стопорятся административной раздробленностью России. Необходимо объединение, которое повысит управляемость территорий, сделает более прозрачными финансовые потоки в регионах.
На текущий момент в политических элитах Москвы и Западной Сибири сложились следующие основные варианты объединения четырех регионов юга Западной Сибири.
Варианты объединения
1. Алтайский край и Республика Алтай . Такой вариант привлекателен тем, что между этими регионами налажены наиболее тесные связи, так как до 1990 года они были одной административной единицей. Отрицательной стороной такого объединения является то, что оба региона депрессивные и дотационные.
2. Кемеровская область, Алтайский край и Республика Алтай. В числе плюсов - объединение двух слабых экономически территорий с промышленно сильным сырьевым регионом. Это позволит выравнять уровень жизни в этих регионах, скорее всего, за счет снижения его в Кемеровской области.
3. Новосибирская область и Алтайский край; Кемеровская область и Республика Алтай. Привлекателен тем, что промышленно сильная Новосибирская область получает аграрный сырьевой придаток, а Кемеровская область - перспективную рекреационную зону ( объект капитальных вложений)
Цена вопроса
Группа ученых Алтайского технического университета под руководством депутата Госдумы Льва Коршунова предложила метод, с помощью которого с математической точностью можно определить выгоды или недостатки вариантов объединения. В анализе используется критерий бюджетно-налоговой безопасности в регионе. Авторы полагают, что региональный бюджет является ключевым звеном системы обеспечения экономической безопасности региона. Поэтому правильнее строить анализ с использованием не экономической, а бюджетно-налоговой безопасности региона.
"Мы взяли за основу бюджетно-налоговую безопасность, - поясняет член научного коллектива Михаил Бородин, - наблюдая централизацию власти в стране и усиление роли государства в экономике. Я скажу вам, что государство имеет мощные рычаги для управления экономикой, контролируя цены на более чем 60% товаров".
Вначале Лев Коршунов, Татьяна Маркина и Михаил Бородин разработали методику, позволяющую сравнивать регионы на основе интегрального коэффициента - внутренней налогово-бюджетной безопасности региона - КВНБР. При его расчете используются три блока показателей: бюджетные, характеризующие состояние бюджета региона, уровень социальной нагрузки на бюджет, степень обеспеченности региона собственными средствами и т. д.; налоговые, описывающие структуру налогового потенциала региона; административные, показывающие результативность усилий власти по сбору налогов и использование резервов федерального налогового законодательства.
Заметим, что, несмотря на применение в методике сложных математических расчетов, результат получается достаточно приближенный, так как в формулу входят так называемые пороговые значения показателей, полученных экспертным путем. Например, пороговый показатель налоговых изъятий в регионе авторы предлагают принять в интервале 30-35% от валового регионального продукта. А на долю инвестиционных расходов в региональном бюджете они отводят максимум 5%.
Этот же перечень показателей (бюджетных, налоговых, административных) ученые АлтГУ предлагают использовать при анализе укрупнения регионов. В основу анализа положен критерий максимизации КВНБР в группе: чем коэффициент больше, тем предпочтительнее такое объединение.
Рассмотрев всевозможные способы укрупнения четырех регионов, экономисты АлтГТУ пришли к выводу, что с точки зрения налоговой безопасности вариант слияния Алтайского края с Республикой Алтай в четыре раза более предпочтителен, чем объединение с Кемеровской областью, предложенное Аманом Тулеевым.
Расчеты показали, что максимальный КВНБР будет, если создать новую административную единицу из Кемеровской и Новосибирской областей. При этом Алтайский край и Республику Алтай оставить самостоятельными. Однако авторы замечают, что такой вариант неэффективен с точки зрения экономики страны, так как сильные станут сильнее, а слабые - слабее. И отбрасывают его.
В итоге Лев Коршунов с коллегами предлагает наиболее перспективный экономически и достаточно эффективным с точки зрения бюджетно-налоговой безопасности вариант: соединить Алтайский край с Новосибирской областью при сохранении независимости Республики Алтай и Кемеровской области
Мнение эксперта "СК"
Владимир Бородин, директор Алтайского научно-образовательного комплекса, доктор экономических наук, профессор:
- Эта гипотеза объединения регионов не имеет под собой экономического смысла. На мой взгляд, оценивать объединение с точки зрения налоговой безопасности - значит утверждать, что в нашей стране и дальше будет развиваться псевдорыночная экономика, основанная на усилении государственного регулирования. Но мы исходить из этих посылов не можем.
Давно создана теория территориально-хозяйственных укладов. Там описано, как строится эффективная экономика на территориях с элементами саморазвития. Наше предложение - объединить (только не пугайтесь) Алтайский край, Кемеровскую, Новосибирскую, Томскую и Омскую области. А Республику Алтай оставить как всероссийскую здравницу и не лезть в их патриархальный уклад.
Первые лица края об объединении регионов
Впервые тема объединения Алтайского края и Республики Алтай публично начала обсуждаться в 2001 году. 29 марта, за несколько месяцев до начала кампании по выборам главы Республики Алтай, председатель краевого Совета народных депутатов Александр Назарчук заявил в интервью "Свободному курсу":
- Я собираюсь поехать в Республику Алтай и найти инициативную группу, которая бы провела референдум о присоединении к Алтайскому краю. Я сказал Зубакину и Табаеву (Семен Зубакин и Даниил Табаев - тогдашние глава и председатель Эл-Курултая Республики Алтай. - Прим. авт.), что буду этим заниматься. Я был у них на сессии, когда они отделялись, поэтому хочу и назад их забрать. <…> Для нас небезразлично, кто будет возглавлять республику, потому что нас многое связывает - и перспективы, и отношения с нашим южным соседом. <…> Нам надо осуществлять единую политику в отношении экономики, в отношении строительства новой дороги. Если бы республика была более платежеспособной, она была бы важна для нас как потребитель нашей продукции. Это не просто какие-то амбиции. Я хочу, чтобы республика вписывалась в единую концепцию экономического и социального развития.
19 апреля 2005 года пресс-конференции губернатор Алтайского края Михаил Евдокимов высказался по поводу идеи объединения Алтайского края, Республики Алтай и Кемеровской области, провозглашенной в тот же день кемеровским губернатором Аманом Тулеевым.
- Как вы относитесь к идее объединения Алтайского края, Республики Алтай и Кемеровской области?
- Я вырос в том Алтайском крае, в который входила Республика Алтай, так называемая, которая была автономной областью. И мы прекрасно себя чувствовали, ездили друг к другу в гости и дружили, и дружим до сих пор. Мне вообще непонятно было это отсоединение изначально. Я считаю, что если это произойдет, то это должно быть именно так. Что в дальнейшем, если будут делать один Сибирский регион, я не знаю. Это не нам решать.
- А если влить Алтайский край и Республику Алтай в Кемеровскую область?
- Вливайте, я-то что. Вам виднее.
Александр Назарчук позже заявил, что из всех вариантов интеграции он приемлет только объединение Алтайского края с Республикой Алтай.
Кто уже объединился
Пермская область + Коми-Пермяцкий автономный округ = Пермский край
На референдуме по вопросу объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, состоявшемся 7 декабря 2003 года, за объединение высказались 83,77% избирателей Пермской области (явка 62,4%) и 89,77% избирателей Коми-Пермяцкого автономного округа (явка 65,64%).
Внесенный президентом России 20 февраля 2004 года проект Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" был принят Государственной Думой в трех чтениях уже 19 марта 2004 г., а 24 марта закон был одобрен Советом Федерации.
Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают существование в качестве субъектов Российской Федерации с 1 декабря 2005 года, и с этого момента образуется новый субъект - Пермский край.
Красноярский край + Таймырский АО + Эвенкийский АО = Красноярский край
17 апреля 2005 года в Красноярском крае, на Таймыре и в Эвенкии прошел референдум об объединении. В Красноярском крае за объединение высказались более 92% избирателей, на Таймыре - 70%, в Эвенкии - 80%. Новый субъект Федерации будет создан в 2007 году.
Правила создания новых субъектов
1. Выдвижение инициативы образования нового субъекта, исходящей от заинтересованных субъектов Федерации. Необходимо создать "объединенный штаб", в который исходя из решаемых задач должны входить представители органов государственной власти объединяющихся субъектов и федеральных органов государственной власти. При объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа была создана специальная комиссия по объединению во главе с заместителем главы администрации президента Владиславом Сурковым. Создание данного временного органа не является требованием закона, но его необходимость вытекает из масштабов решаемых задач.
2. Проведение референдума в заинтересованных субъектах Федерации. Явка избирателей при голосовании по вопросам, вынесенным на референдум, должна быть более 50% от числа избирателей, включенных в список участников референдума. Для принятия положительного решения по вопросу референдума за него должны высказаться более 50% проголосовавших участников референдума.
3. Принятие федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. В Государственной Думе за него должно проголосовать две трети депутатов (300 из 450), в Совете Федерации он должен быть одобрен тремя четвертями от общего числа членов (134 из 178).
4. Переходный период объединенного субъекта, во время которого решаются организационные вопросы: формирование органов государственной власти нового субъекта (в том числе проведение выборов в органы законодательной власти объединенного субъекта) и т. д.
